La loi Élan a bousculé bien des certitudes depuis sa promulgation en novembre 2018. Texte dense, ambition large, décrets nombreux : cette réforme touche à la fois l’urbanisme, le logement social, la transition écologique et la performance énergétique des bâtiments publics. Pour les collectivités territoriales, elle ne se résume pas à une simple évolution administrative. Elle redessine des responsabilités, impose des échéances et engage des investissements sur le long terme. Derrière l’acronyme — Évolution du Logement, de l’Aménagement et du Numérique — se cache un ensemble de mesures qui modifient en profondeur la gestion urbaine, la politique locale du logement et les obligations liées aux bâtiments tertiaires. À l’heure où les enjeux climatiques pèsent sur chaque décision patrimoniale, comprendre les implications réelles de cette loi devient indispensable pour tout élu, directeur technique ou responsable énergie en collectivité.

• La loi Élan a été promulguée le 23 novembre 2018 et couvre l’urbanisme, le logement social, le numérique et la transition énergétique.
• Le décret tertiaire, issu de cette loi, impose aux collectivités de réduire leurs consommations énergétiques de 40 % d’ici 2030, 50 % en 2040 et 60 % en 2050.
• Les bâtiments tertiaires de 1 000 m² ou plus sont concernés : écoles, gymnases, mairies, bibliothèques, bureaux administratifs.
• La plateforme OPERAT est l’outil de déclaration réglementaire pour suivre et documenter les consommations énergétiques.
• L’obligation est de résultat, non de moyen : chaque collectivité choisit librement ses actions, mais les résultats sont contrôlés.

La loi Élan : un texte de réforme immobilière aux multiples visages

Votée sous le gouvernement Philippe, la loi Élan publiée au Journal officiel répondait à une triple ambition : construire plus vite, rénover mieux et connecter les territoires. En un seul texte, le législateur a abordé des sujets aussi variés que la densification urbaine, la restructuration du secteur HLM, l’encadrement des loyers ou encore la transformation des bureaux vacants en logements.

Pour les collectivités, cette loi n’est pas neutre. Elle redistribue les rôles dans l’aménagement du territoire, renforce les responsabilités des intercommunalités et introduit de nouveaux outils comme les opérations de revitalisation de territoire (ORT). Ces dernières permettent aux communes de mener des projets de requalification des centres-villes dégradés, avec un cadre juridique simplifié et des aides spécifiques. Des villes moyennes comme Roanne, Châtellerault ou Guingamp ont activé ce dispositif pour restructurer leur tissu commercial et résidentiel.

Le volet logement social est tout aussi structurant. La loi a imposé une réorganisation des organismes HLM, en poussant les bailleurs sociaux à fusionner lorsque leur patrimoine est inférieur à 12 000 logements. Cette contrainte a créé des tensions entre certaines collectivités et leurs bailleurs historiques, mais elle vise à mieux piloter les ressources et à accélérer la production de logements accessibles sur les territoires sous pression.

Le numérique occupe aussi une place centrale. La loi Élan a introduit des mesures pour accélérer le déploiement du très haut débit dans les zones rurales, en simplifiant les démarches administratives liées aux infrastructures télécom. Pour les collectivités qui gèrent des réseaux d’initiative publique, ce volet a eu des répercussions directes sur leur calendrier d’investissement et leur relation avec les opérateurs privés.

Le décret tertiaire : l’obligation énergétique que les collectivités ne peuvent ignorer

Parmi les décrets issus de la loi Élan, le décret tertiaire est celui qui engage le plus directement les collectivités territoriales dans leur gestion patrimoniale. Publié en juillet 2019, il fixe des objectifs chiffrés et non négociables de réduction des consommations énergétiques pour tous les bâtiments à usage tertiaire dont la surface de plancher atteint ou dépasse 1 000 m².

Les seuils à atteindre sont progressifs : -40 % en 2030, -50 % en 2040, -60 % en 2050, par rapport à une année de référence choisie entre 2010 et 2019. Une collectivité qui a sélectionné 2015 comme année de référence doit donc démontrer, dans moins de quatre ans, qu’elle a réduit sa consommation d’énergie finale d’au moins 40 % sur l’ensemble de ses bâtiments assujettis.

Pour mieux comprendre quels bâtiments sont concernés par le décret tertiaire, il faut identifier les actifs par usage et par surface. Dans une commune de taille moyenne, cela peut représenter une vingtaine de bâtiments : la mairie, les annexes administratives, les gymnases, les piscines, les médiathèques, les écoles primaires et collèges si la surface le justifie.

Type de bâtiment	Concerné par le décret tertiaire ?	Seuil de surface	Remarques
Mairie / hôtel de ville	Oui	≥ 1 000 m²	Locaux administratifs
École primaire	Oui, si surface suffisante	≥ 1 000 m²	Usage enseignement
Gymnase municipal	Oui	≥ 1 000 m²	Usage sportif et culturel
Piscine municipale	Oui	≥ 1 000 m²	Forte consommation thermique
Médiathèque / bibliothèque	Oui	≥ 1 000 m²	Usage culturel
Entrepôt ou dépôt technique	Oui, selon activité	≥ 1 000 m²	À vérifier selon usage dominant
Logements publics	Non	—	Usage résidentiel exclu

La plateforme OPERAT, gérée par l’ADEME, est l’outil de déclaration obligatoire. Chaque assujetti doit y renseigner ses consommations annuelles, définir son année de référence et documenter ses actions. Le fonctionnement d’OPERAT peut sembler technique au premier abord, mais il structure utilement le suivi patrimonial dès lors qu’une collectivité s’est organisée en amont.

Comment les collectivités peuvent structurer leur démarche de réduction énergétique

Face à ces obligations, la question n’est pas de savoir si une collectivité doit agir, mais comment elle doit structurer son action. Le décret tertiaire est une obligation de résultat, non de moyen. Cela signifie qu’aucune technologie, aucun équipement, aucune démarche n’est imposé. Seul le résultat chiffré compte. Cette liberté est une opportunité pour adapter la stratégie au contexte budgétaire, technique et patrimonial de chaque territoire.

Voici les étapes d’une feuille de route structurée pour une collectivité qui engage sa démarche :

1. Désigner un porteur de projet interne — responsable énergie, directeur des services techniques ou référent patrimoine — qui assurera le lien entre les services, les élus et les prestataires externes.
2. Inventorier le patrimoine assujetti en identifiant chaque bâtiment tertiaire de 1 000 m² ou plus, en précisant les surfaces, les usages et les systèmes énergétiques en place.
3. Collecter les données de consommation sur la période 2010-2019 pour choisir l’année de référence la plus favorable, c’est-à-dire celle affichant la consommation la plus haute.
4. Réaliser un audit ou diagnostic énergétique du patrimoine pour cartographier les gisements d’économies : enveloppe du bâtiment, systèmes de chauffage, ventilation, éclairage, usages numériques.
5. Construire un plan d’actions pluriannuel en priorisant les projets selon leur retour sur investissement, leur faisabilité technique et leur impact sur les consommations déclarées dans OPERAT.
6. Déployer les actions : régulation des équipements, isolation thermique, remplacement des chaudières vétustes, installation de GTB, mise en place d’un sous-comptage énergétique.
7. Suivre les résultats annuellement et ajuster les actions si les trajectoires ne sont pas atteintes.

Un cas concret : une communauté de communes de 25 000 habitants, disposant de 18 bâtiments assujettis, a engagé en 2022 un programme de rénovation de son parc sportif. En combinant l’isolation des toitures, la régulation des systèmes de chauffage et l’installation d’un système de gestion technique du bâtiment (GTB), elle a réduit ses consommations de 28 % en trois ans sur les sites pilotes. Ce résultat, encore insuffisant pour atteindre les -40 % en 2030, a validé la trajectoire et justifié un programme complémentaire sur les bâtiments administratifs.

Loi Élan et urbanisme : recomposition des rôles pour les collectivités locales

Au-delà de la performance énergétique, la loi Élan a profondément reconfiguré les rapports entre les communes, les intercommunalités et l’État dans le domaine de l’aménagement du territoire. Les outils de planification comme les SCoT (schémas de cohérence territoriale) et les PLUi (plans locaux d’urbanisme intercommunaux) ont été retouchés pour renforcer leur efficacité et leur articulation.

Les mesures relatives aux SCoT et PLUi introduites par la loi Élan ont clarifié les hiérarchies de normes et simplifié les procédures de révision. Pour une collectivité qui souhaite densifier ses zones d’activités ou transformer des friches industrielles, ces évolutions offrent plus de souplesse opérationnelle. Le délai de mise en compatibilité a été réduit, ce qui accélère concrètement les projets d’aménagement.

La politique locale du logement social a elle aussi été restructurée. La loi Solidarité et Renouvellement Urbain (SRU) reste en vigueur, mais la loi Élan y ajoute un outil expérimental : le contrat intercommunal de mixité sociale. Ce dispositif permet à un EPCI de mutualiser la production de logements sociaux à l’échelle intercommunale pour atteindre les quotas SRU. Une mesure pragmatique pour les territoires où certaines communes ne disposent pas des ressources foncières ou financières nécessaires.

La réforme immobilière portée par la loi Élan touche également la gestion des copropriétés dégradées. Les collectivités qui interviennent en tant qu’opérateurs de requalification bénéficient de nouveaux outils coercitifs pour accélérer les travaux dans les immeubles les plus défaillants. Dans plusieurs quartiers prioritaires de la politique de la ville, ces dispositions ont permis de débloquer des procédures qui stagnaient depuis des années.

Erreurs fréquentes des collectivités face aux obligations de la loi Élan

La mise en œuvre de la loi Élan révèle des écarts récurrents entre l’intention réglementaire et la réalité de terrain. Certaines collectivités ont tardé à identifier leurs bâtiments assujettis, d’autres ont mal choisi leur année de référence, privant ainsi leurs équipes d’une base de calcul favorable.

Voici les erreurs les plus souvent observées :

• Ne pas désigner de référent interne dès le lancement de la démarche : sans pilote clairement identifié, les données se dispersent entre services et les déclarations OPERAT sont incomplètes ou erronées.
• Choisir une année de référence défavorable : sélectionner une année où les consommations étaient anormalement basses (travaux en cours, fermeture partielle) rend les objectifs encore plus difficiles à atteindre.
• Confondre surface de plancher et surface utile : le seuil de 1 000 m² s’apprécie en surface de plancher au sens du Code de l’urbanisme, pas en surface habitable.
• Sous-estimer les délais de travaux : une rénovation d’enveloppe ou un remplacement de système de chauffage prend 18 à 36 mois entre la décision et la mise en service effective. Attendre 2028 pour lancer les études serait une erreur de calendrier.
• Traiter la GTB comme une option : dans les bâtiments équipés de systèmes de chauffage, de ventilation ou de climatisation, le lien entre décret tertiaire et GTB est direct. Une régulation précise peut réduire les consommations de 15 à 25 % sans travaux lourds.
• Ignorer le décret BACS : parallèlement au décret tertiaire, le décret BACS impose l’installation de systèmes d’automatisation et de contrôle dans les bâtiments équipés de systèmes de chauffage ou de climatisation d’une puissance supérieure à 290 kW. Les deux obligations se cumulent pour de nombreux bâtiments publics.

Une erreur de méthode peut coûter cher : une collectivité qui ne respecte pas ses obligations s’expose à une mise en demeure par le préfet, suivie d’une publication de sa non-conformité sur un registre public. Ce mécanisme de name and shame réglementaire constitue un levier de pression non négligeable sur les décideurs locaux.

Transition écologique et développement durable : comment la loi Élan s’inscrit dans une stratégie territoriale cohérente

La loi Élan n’est pas un texte isolé. Elle s’inscrit dans un continuum réglementaire qui va de la RE2020 pour les constructions neuves jusqu’au Plan Climat-Air-Énergie Territorial (PCAET) que les intercommunalités de plus de 20 000 habitants doivent adopter. Pour une collectivité qui souhaite structurer une politique de développement durable cohérente, ces textes se complètent utilement.

La transition écologique du bâti public passe par plusieurs leviers simultanés. La réduction des consommations énergétiques — portée par le décret tertiaire — s’accompagne d’une décarbonation des usages, notamment via le remplacement des chaudières au fioul ou au gaz par des équipements utilisant des énergies renouvelables. Dans ce cadre, les collectivités peuvent mobiliser des financements via le Fonds Vert, les certificats d’économies d’énergie (CEE) ou les aides de l’ADEME.

La gestion énergétique des bâtiments ne se limite pas à l’enveloppe thermique. Les systèmes de pilotage, les usages numériques et la formation des agents techniques jouent un rôle déterminant. Un technicien de maintenance formé à la lecture des courbes de consommation peut détecter une dérive thermique en quelques heures là où un audit complet prendrait plusieurs semaines. Pour approfondir ce sujet, les ressources disponibles sur la gestion énergétique des bâtiments publics offrent des repères méthodologiques directement applicables.

La politique locale en matière de bâtiments durables gagne à être communiquée. Les citoyens sont de plus en plus sensibles aux efforts de leurs collectivités en matière de transition écologique. Documenter les actions, publier les résultats dans les rapports annuels ou les bilans de mandat, valoriser les économies réalisées en équivalent CO₂ : autant de démarches qui renforcent la légitimité des élus et la confiance des administrés.

Au fond, la loi Élan a posé un cadre. Les collectivités qui l’ont saisi comme une opportunité de modernisation de leur patrimoine, et non comme une contrainte administrative supplémentaire, sont aujourd’hui celles qui avancent le plus sereinement vers 2030. La réforme immobilière portée par ce texte est ambitieuse. Sa mise en œuvre, elle, reste avant tout une question de méthode, de volonté politique et de ressources humaines qualifiées.

Quels bâtiments des collectivités sont soumis au décret tertiaire issu de la loi Élan ?

Tous les bâtiments à usage tertiaire dont la surface de plancher atteint ou dépasse 1 000 m² sont assujettis. Cela inclut les mairies, les gymnases, les piscines, les médiathèques, les écoles selon leur surface, et les bureaux administratifs. Les logements publics sont exclus du dispositif.

Quelles sont les échéances du décret tertiaire pour les collectivités ?

Les objectifs de réduction des consommations énergétiques sont fixés à -40 % en 2030, -50 % en 2040 et -60 % en 2050, par rapport à une année de référence choisie entre 2010 et 2019. Les déclarations annuelles doivent être effectuées sur la plateforme OPERAT de l’ADEME.

Quelles sanctions en cas de non-respect des obligations de la loi Élan ?

En cas de manquement, le préfet peut adresser une mise en demeure à la collectivité. Si la situation persiste, une publication de la non-conformité sur un registre public (mécanisme dit de ‘name and shame’) est prévue. Il n’existe pas à ce jour d’amende directe, mais l’exposition publique constitue une pression réglementaire réelle.

Le décret BACS s’applique-t-il aussi aux collectivités ?

Oui. Le décret BACS impose l’installation de systèmes d’automatisation et de contrôle dans les bâtiments non résidentiels équipés de systèmes de chauffage ou de climatisation d’une puissance nominale supérieure à 290 kW. Cette obligation concerne de nombreux bâtiments publics et se cumule avec les exigences du décret tertiaire.

Comment choisir l’année de référence pour le décret tertiaire ?

L’année de référence doit être choisie entre 2010 et 2019. Il est recommandé de sélectionner l’année affichant la consommation énergétique la plus élevée sur cette période, afin de se donner les marges les plus larges pour atteindre les objectifs de réduction. Attention : une année de consommation anormalement basse (bâtiment fermé, travaux) ne doit pas être retenue.